Khoảng trống thực thi trong kỷ nguyên xanh

Hơn một thập kỷ sau Thỏa thuận Paris về khí hậu năm 2015 - bước ngoặt lịch sử của ngoại giao khí hậu toàn cầu, các nhà ngoại giao khí hậu thế giới đang tiến về Hội nghị Biến đổi Khí hậu của Liên Hiệp Quốc lần thứ 31 (COP31) tại Antalya, Thổ Nhĩ Kỳ với tâm thế vừa hy vọng vừa hoài nghi. 

Nếu COP30 tại Brazil được coi là “COP của các cam kết mới” - nơi các quốc gia phải nộp Báo cáo Đóng góp do quốc gia tự quyết định phiên bản 3.0 (NDC 3.0) cho chu kỳ đến năm 2035 - thì COP31 được kỳ vọng sẽ tạo ra bước chuyển quan trọng: từ “đặt ra cam kết” sang “hành động thực chất”, kèm theo các cơ chế thực thi chặt chẽ hơn. Trọng tâm lúc này là đưa các mục tiêu khí hậu vào nền kinh tế thực thông qua đầu tư công nghệ carbon thấp, chuyển dịch năng lượng công bằng và huy động tài chính khí hậu. 

Lệch pha kiến trúc của Thỏa thuận Paris 
Trước khi đi sâu phân tích những bế tắc cấu trúc còn nhiều thách thức, cần thẳng thắn nhìn nhận rằng sau hơn một thập kỷ vận hành, một thực tế không như kỳ vọng đã hiện hữu. Các quốc gia và doanh nghiệp có thể tuân thủ đầy đủ các nghĩa vụ báo cáo, minh bạch trên giấy tờ, nhưng lượng phát thải thực tế vẫn không ngừng gia tăng, duy trì tương quan thuận chiều mạnh mẽ với sự tăng trưởng của GDP toàn cầu. Khoảng cách giữa lời hứa thủ tục và kết quả thực tiễn ấy chính là thách thức quản trị công và tư lớn nhất của kỷ nguyên xanh. 

Để hiểu lý do vì sao làn sóng cam kết Net Zero hiện nay gặp bế tắc, cần ngược dòng thời gian về 2 mô hình quản trị khí hậu đối lập là Nghị định thư Kyoto năm 1997 và Thỏa thuận Paris. Nghị định thư Kyoto vận hành theo cơ chế từ trên xuống, đặt ra các chỉ tiêu cắt giảm phát thải bắt buộc mang tính pháp lý cứng cho nhóm các nước phát triển. Tuy nhiên, đây lại là điểm yếu chí mạng. Các cường quốc phát thải lớn nhất thế giới như Mỹ đã từ chối phê chuẩn, trong khi các nền kinh tế đang phát triển bùng nổ như Trung Quốc hay Ấn Độ lại nằm ngoài danh sách nghĩa vụ. Kết quả là Kyoto thất bại trong việc tạo ra hành động chung toàn cầu. 

Rút kinh nghiệm từ Kyoto, Thỏa thuận Paris đã đảo ngược hoàn toàn triết lý thiết kế. Thay vì áp đặt chỉ tiêu từ trên xuống, Thỏa thuận này cho phép từng quốc gia tự quyết định mục tiêu cắt giảm của mình thông qua Báo cáo Đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC). Sự linh hoạt này mang lại chiến thắng ngoại giao rực rỡ khi gần 200 quốc gia đồng loạt ký kết. Nhưng cái giá phải trả cho sự đồng thuận diện rộng ấy là tính chất pháp lý của Thỏa thuận Paris bị chia làm 2 nửa. 

Nửa thứ nhất là nghĩa vụ thủ tục mang tính chất rất cứng. Các quốc gia bắt buộc phải nộp NDC, cập nhật 5 năm một lần và báo cáo minh bạch theo Khung Minh bạch tăng cường. Nửa thứ 2 là nghĩa vụ kết quả lại mang tính chất rất mềm. Không có bất kỳ điều khoản nào trong Thỏa thuận Paris trừng phạt một quốc gia nếu họ không đạt được mục tiêu cắt giảm đã đề ra trong NDC. Nói cách khác, Thỏa thuận Paris ràng buộc các nước về quy trình, chứ không ràng buộc về kết quả. 

Chính sự lệch pha kiến trúc này đã tạo ra điều mà giới nghiên cứu gọi là “thâm hụt thực thi” hay “khoảng trống thực thi” (enforcement gap/enforcement deficit). Trong quản trị quốc tế, 5 khái niệm thường bị đánh đồng nhưng thực chất rất khác nhau: tuân thủ là làm đúng các quy tắc thủ tục; triển khai là chuyển hóa cam kết thành chính sách nội địa; giải trình là sẵn sàng bị soi xét và giải thích về hành động; cưỡng chế thực thi là dùng tài chính, pháp lý hoặc chế tài để bắt buộc phải đạt kết quả; hiệu quả là lượng khí thải trong khí quyển thực sự giảm xuống. 

Thỏa thuận Paris hiện nay làm rất tốt ở khâu tuân thủ và giải trình, nhưng lại gần như tê liệt ở khâu cưỡng chế thực thi để đạt tới hiệu quả. Điều 15 của Thỏa thuận Paris - cơ chế được thiết kế để thúc đẩy tuân thủ - là một minh chứng. Nhằm tránh sự phản đối của các quốc gia thành viên, Điều 15 được cố tình thiết kế theo hướng hỗ trợ, không đối đầu và không trừng phạt: Ủy ban chỉ có thể nhắc nhở quốc gia chậm nộp báo cáo, chứ không có thẩm quyền phán quyết hay áp dụng chế tài kinh tế khi phát thải vượt mức.

Chính sự thiếu vắng cơ chế cưỡng chế kết quả càng làm nổi bật sự bất công về trách nhiệm lịch sử và hiện tại. Từ thời kỳ cách mạng công nghiệp đến nay, các quốc gia phát triển (như Mỹ hay các nước EU) là những chủ thể tích lũy lượng phát thải lớn nhất thế giới, gây ra hậu quả nặng nề cho các nước đang phát triển - nhóm vốn đóng góp không đáng kể nhưng lại chịu tổn thương khốc liệt nhất bởi biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, luật pháp quốc tế lại thiếu vắng các công cụ chế tài ràng buộc trực tiếp các cường quốc này khi họ trì hoãn, đơn phương rút lui hay không thực hiện cam kết tài chính. 

Hơn nữa, việc các siêu cường chọn cách đứng ngoài hoặc từ chối phê chuẩn những hiệp ước đa phương lớn phản ánh hạn chế cố hữu của chủ quyền quốc gia trong việc giải quyết các bài toán toàn cầu. Khi công pháp quốc tế không thể áp đặt án phạt trực tiếp lên các nước lớn, áp lực chủ yếu chỉ dừng lại ở danh tiếng ngoại giao và những hệ lụy gián tiếp từ thị trường. 

Tình trạng này có thể tạo ra rào cản chung ở cả cấp độ quản lý vĩ mô lẫn quản trị doanh nghiệp, khi tính tuân thủ quy trình được ưu tiên hơn so với hiệu quả hành động thực tế. Đơn cử, việc đầu tư hoàn thiện các báo cáo phát triển bền vững theo chuẩn mực niêm yết đôi khi chưa đi kèm với sự cải thiện tương ứng về các chỉ số tác động môi trường thực tế, dẫn đến hiện tượng “tẩy xanh” (greenwashing). 

Đối với Việt Nam, một số nghiên cứu gần đây cho thấy vẫn tồn tại khoảng cách nhất định giữa hoạt động vinh danh và năng lực triển khai thực tế. Mặc dù số lượng doanh nghiệp lập báo cáo phát triển bền vững độc lập hay thực hiện kiểm toán độc lập ngày càng tăng, tỷ lệ áp dụng các chuẩn mực cam kết quốc tế nâng cao (như SBTi) vẫn còn khiêm tốn và có sự chênh lệch rõ rệt giữa các nhóm doanh nghiệp. Điều này phản ánh thực trạng nhiều đơn vị hiện vẫn tập trung vào khâu đáp ứng hình thức hơn là thực hiện chuyển đổi chiến lược mang tính chất sâu rộng. 

Giới làm chính sách và quản trị tin rằng chỉ cần mọi thứ minh bạch, áp lực từ công luận và giới đầu tư sẽ tự khắc buộc các bên phải hành động đúng đắn. Thế nhưng, thực tiễn đã chứng minh rằng minh bạch chỉ là điều kiện cần, chứ chưa bao giờ là điều kiện đủ. Việc công khai thông tin cho thấy một quốc gia hay một tập đoàn đang thất bại trong việc giảm phát thải chỉ phản ánh bức tranh thực tế, chứ bản thân thông tin đó không thể tự động biến thành lực lượng cưỡng chế. Khi áp lực danh tiếng không kèm theo các chi phí kinh tế hay pháp lý sát sườn, các bên sẽ nhanh chóng thích ứng bằng những chiến dịch tiếp thị xanh hình thức hoặc đưa ra những cam kết ở mốc thời gian rất xa, như năm 2050, thời điểm mà hầu hết thế hệ hiện nay đã nghỉ hưu.
 
Hệ sinh thái cưỡng chế đa tầng 
Nếu hiệp định quốc tế không thể đóng vai trò “cảnh sát khí hậu”, giải pháp thực tế nhất hiện nay không phải là cố gắng biến Thỏa thuận Paris thành một tòa án quốc tế tập trung, mà là xây dựng một hệ sinh thái cưỡng chế đa tầng dựa trên 4 trụ cột bổ trợ. 

Trụ cột đầu tiên là luật hóa nội địa. Điều ước quốc tế có thể thiếu chế tài, nhưng luật pháp quốc gia thì không. Khi các cam kết quốc tế trong NDC được chuyển hóa thành Luật Khí hậu, Luật Bảo vệ môi trường, hạn ngạch phát thải, hay ngân sách carbon quốc gia, chúng sẽ sở hữu sức mạnh cưỡng chế của bộ máy tư pháp nội địa. Doanh nghiệp không còn đối mặt với sự nhắc nhở của Liên Hiệp Quốc, mà đối mặt với án phạt, đình chỉ hoạt động hoặc xử lý hình sự từ các cơ quan quản lý nhà nước. 

Thực tiễn đã chứng minh rằng minh bạch chỉ là điều kiện cần, chứ chưa bao giờ là điều kiện đủ.

Trụ cột thứ 2 là kiện tụng khí hậu và áp lực nhân quyền. Làn sóng kiện tụng khí hậu đang bùng nổ trên toàn cầu là bằng chứng cho thấy xã hội dân sự đang tự tạo ra công cụ cưỡng chế. Phán quyết năm 2024 của Tòa án Nhân quyền châu Âu trong vụ KlimaSeniorinnen chống lại Thụy Sĩ đã đặt ra tiền lệ: sự yếu kém của chính phủ trong hành động khí hậu vi phạm trực tiếp quyền con người. Dù giới nghiên cứu cảnh báo không nên lý tưởng hóa các phán quyết tòa án như những bước ngoặt thần kỳ tức thì, không thể phủ nhận rằng các vụ kiện tư pháp đang tạo ra rủi ro pháp lý và tài chính rất thực tế cho cả chính phủ lẫn các tập đoàn đa quốc gia. 

Trụ cột thứ 3 là chế tài thương mại và các cơ chế kinh tế. Thương mại chính là kênh cưỡng chế hiệu quả nhất hiện nay. Cơ chế Điều chỉnh biên giới carbon của EU (CBAM) là minh chứng điển hình. Khi EU đánh thuế carbon đối với các mặt hàng nhập khẩu có dấu chân carbon cao, họ đã biến việc giảm phát thải từ một trách nhiệm đạo đức thành một điều kiện sinh tồn về mặt chi phí kinh tế đối với các doanh nghiệp xuất khẩu ở các nước đang phát triển. 

Trụ cột thứ 4 là tài chính có điều kiện dựa trên nguyên tắc trách nhiệm chung nhưng có phân biệt (CBDR). Một hệ thống cưỡng chế công bằng không thể đánh đồng giữa việc không muốn làm và không có khả năng làm. Đối với các nền kinh tế đang phát triển như Việt Nam, việc chậm trễ thực thi thường xuất phát từ thiếu hụt công nghệ, vốn và năng lực thể chế, chứ không phải thiếu quyết tâm chính trị. 

Gợi mở chiến lược cho Việt Nam
Bài học từ khoảng trống thực thi mang lại những gợi mở chiến lược sâu sắc cho Việt Nam, một nền kinh tế mở, phụ thuộc lớn vào xuất khẩu và nằm trong nhóm chịu ảnh hưởng nặng nề nhất bởi biến đổi khí hậu. 

Thứ nhất, giai đoạn dùng ESG để làm hình ảnh cần phải chính thức khép lại, chuyển đổi bền vững được chú trọng thực chất. Giới đầu tư quốc tế và các thị trường nhập khẩu khắt khe đang nhanh chóng bỏ qua những báo cáo hoa mỹ để lao vào soi xét dữ liệu thực tế về kiểm kê khí nhà kính. Việc tuân thủ quy trình thủ tục không còn là tấm lá chắn bảo vệ doanh nghiệp trước các rào cản thuế quan carbon hay rủi ro pháp lý. 

Thứ 2, chính sách quốc gia cần dịch chuyển từ cam kết sang cơ chế cưỡng chế minh bạch. Việc ban hành các quy định pháp luật về giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và kế hoạch vận hành thị trường carbon nội địa là những bước đi đúng hướng nhằm chuyển hóa nghĩa vụ quốc tế thành luật pháp nội địa. Tuy nhiên, tốc độ thực thi và năng lực đo đạc, báo cáo, thẩm tra cần được gia tốc mạnh mẽ. 

Thứ 3, tỉnh táo chiến lược, chủ động kiến tạo thay vì tuân thủ thụ động. Trong một trật tự khí hậu vẫn còn tồn tại nhiều bất công về trách nhiệm lịch sử, chiến lược của các quốc gia đang phát triển như Việt Nam tuyệt đối không phải là sự tuân thủ giáo điều hay gượng ép tiêu tốn ngân sách quốc gia để thỏa mãn những rào cản từ bên ngoài. Thay vào đó, quốc gia cần sử dụng các cam kết thực chất làm đòn bẩy ngoại giao để “siết” các cam kết chuyển giao tài chính và công nghệ xanh từ các quốc gia phát triển chịu trách nhiệm, đồng thời chủ động biến những tiêu chuẩn xanh thành động lực tái cấu trúc nền kinh tế, nhằm bảo vệ môi trường sinh tồn nội địa và duy trì sức cạnh tranh xuất khẩu. 

Có thể thấy Thỏa thuận Paris về khí hậu năm 2015 không thất bại, nhưng những gì đạt được vẫn còn khiêm tốn so với tham vọng ban đầu. Thỏa thuận Paris đã hoàn thành sứ mệnh ở giai đoạn đầu là tạo nhận thức và huy động sự tham gia của toàn cầu. Tuy nhiên, khi bước sang giai đoạn thứ 2, sự sống còn của hành tinh và tính ổn định của nền kinh tế thế giới không thể tiếp tục nương tựa vào các bản báo cáo mang tính thủ tục. Độ tin cậy của hệ thống quản trị khí hậu toàn cầu, cũng như sự phát triển bền vững của mỗi doanh nghiệp, giờ đây sẽ được đo lường bằng một thước đo duy nhất: các cam kết trên giấy phải thực sự gắn liền với những ràng buộc và hệ lụy về pháp lý, kinh tế lẫn môi trường.